Les dérives du financement des agences de l'Etat

Comme les niches fiscales, les "taxes affectées" – ces recettes fiscales que perçoivent directement un certain nombre d'organismes publics et parapublics – sont coûteuses pour les finances françaises et servent, pour beaucoup, à s'affranchir des contraintes budgétaires. Il est donc urgent de les réformer.

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C'est ce qu'a proposé, jeudi 4 juillet, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), présidé par le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud.

Dans un rapport intitulé "La Fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes", le CPO suggère de procéder en deux étapes. La première consisterait à réintégrer rapidement dans le budget de l'Etat 33 taxes affectées d'un montant total de 2,2 milliards d'euros et de plafonner 127 nouvelles autres taxes.

La deuxième, qui prendrait plus de temps, reviendrait à remplacer par des dotations budgétaires 47 taxes affectées d'un montant total de 20 milliards, parmi lesquelles figurent 32 taxes affectées à des agences et opérateurs de l'Etat, d'un rendement de 5,6 milliards.

Le sujet est sensible. Le volet dépenses du projet de loi de finances (PLF) pour 2014 prévoit de diminuer de 4 % les moyens affectés aux opérateurs : 1,2 milliard rentrerait ainsi dans les caisses de l'Etat, dont 600 millions grâce à une baisse de 1 % des dotations budgétaires et 600 millions grâce à une réduction de 12 % des taxes affectées et autres fonds de roulement.

Parmi les opérateurs de l'Etat, se trouvent des organismes comme le Centre national du cinéma (CNC) – financé par une taxe affectée dont les ressources ont augmenté de 30 % en 2011 –, Voies navigables de France, les agences de l'eau, etc.

Le CPO évalue le nombre total des taxes affectées à 309 en 2011 et leur montant à 112 milliards d'euros (120 milliards en 2013), soit 5,2 % du produit intérieur brut (PIB). C'est colossal.

Sur le champ plus restreint des agences de l'Etat, des organismes professionnels et consulaires (comme les chambres de commerce et d'industrie) et des dispositifs de solidarité nationale pour lequel il avait été saisi par le premier ministre, Jean-Marc Ayrault, le CPO a dénombré, en 2013, 214 taxes bénéficiant à 453 entités d'un rendement de 28 milliards d'euros.

PAS DE CONTRÔLE DU PARLEMENT

Pour les opérateurs de l'Etat, les taxes affectées ont augmenté sous le quinquennat précédent de 25 %, soit 4,5 % par an et bien plus que les dépenses budgétaires de l'Etat (+ 6,1 %, soit 1,2 % par an).

Le même phénomène joue en matière d'emploi : leurs effectifs ont augmenté de 10,4 % entre 2007 et 2012, contre + 4,1 % pour les opérateurs recevant des dotations budgétaires et – 5,8 % pour les effectifs de l'Etat.

Et en ce qui concerne la masse salariale et la rémunération, même constat : la croissance moyenne des dépenses de personnel entre 2008 et 2011 a été de + 17 % pour les agences financées par taxe affectée contre + 10 % pour celles financées par dotations et – 2 % pour le budget général de l'Etat.

De plus, les agences bénéficiant de taxes affectées ont vu leur fond de roulement augmenter de 49 % entre 2006 et 2010. Il s'agit donc d'un mode de financement particulièrement inflationniste.

Circonstance aggravante, la fiscalité affectée échappe au contrôle du Parlement, ce qui "porte non seulement atteinte au fondement de la démocratie parlementaire, mais s'oppose également à la nécessité d'une gestion rigoureuse des deniers publics, particulièrement importante en période de crise budgétaire", relève le CPO.

Ce dernier propose d'ailleurs qu'en attendant la mise en œuvre de la réforme qu'il défend, le Parlement "reprenne le contrôle de ces ressources par leur soumission au principe d'annualité budgétaire". Il pourrait ainsi voter, chaque année avec le budget, la liste des ressources fiscales affectées, ce qui faciliterait le réexamen de leur bien-fondé.

"Du point de vue de la logique budgétaire, le principe d'universalité doit s'imposer, sauf si l'affectation rend le prélèvement plus efficient, soit économiquement, soit du point de vue de la gestion publique", ajoute le Conseil.

Il propose de limiter les cas où les affectations de taxes apparaissent justifiées (quasi-redevances, mutualisation sectorielle, cotisations assurantielles).

Et pour limiter le risque de statu quo, il faudrait prévoir, dès le prochain PLF, d'une part une généralisation du plafonnement, d'autre part une échéance temporelle précise pour la rebudgétisation, insiste l'ancien Conseil des impôts.